中国特色社会主义社会治理体系建设，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是坚持和发展中国特色社会主义制度、统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的内在要求。中国的社会治理格局有其独特的历史与文化传统，是在不断适应本国经济社会变革和积极吸收国外有益经验中演变而来，党的十八大以来在理论、制度和实践方面形成了诸多创新。迈入中国特色社会主义新时代，中国的社会治理体系改革还面临诸多挑战，必须紧扣民生需求，把握发展趋势和潜在社会风险，不断开拓创新，加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体系，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。

一、中国社会治理体制的历史沿革

正如习近平总书记所说，一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。中国今天的国家治理体系，是在中国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。

（一）中国传统的社会治理思想与社会治理体制

中国传统社会治理主要是指统治者的“治”国“理”政。自先秦以降，中国传统的治理思想主要有儒家、道家、墨家、法家等流派。这其中，道家奉行无为而治的思想，“我无为，而民自化；我好静，而民自正；我无事，而民自富；我无欲，而民自朴”。无为而治强调避免过多的政府干预，充分发挥民众自我能动性，以汉初奉行休养生息政策的“文景之治”为典范，与今天的简政放权、社会调节、激发社会活力相呼应。墨家则主张“兼爱”“非攻”“尚贤”“尚同”“节用”的治理思想，是先秦与儒家并列的显学。

诸流派中，对中国传统治理影响最大的是儒家的礼治和法家的法治，所谓德刑相辅、儒法并用。在儒家看来，“礼”具有维持社会体制和社会和谐的重要作用，“礼之用，和为贵。先王之道，斯为美；小大由之。有所不行，知和而和，不以礼节之，亦不可行也”。以礼乐明等级、别尊卑，使各守其位，社会有序。基于家国一体的社会现实，儒家提出“修身齐家治国平天下”，建立起国家治理与家庭管理、个人修养间的关联，突出了伦理和道德原则在治理中的优先性。法家认为礼乐之治不适应发展的社会民情，倡导法治，提出“法者，宪令著于官府，刑罚必于民心，赏存乎慎法，而罚加乎奸令者也”，“诚有功，则虽疏贱必赏；诚有过，则虽近爱必诛”，主张将法作为治理的核心，让国家一视同仁直接管控到每一个个体。在传统中国社会，儒法治理思想均具有一定的理想主义，自“汉承秦制”、“独尊儒术”以来，中国传统治理采取了事实上的“外儒内法”模式。

从治理体制来看，秦朝未采纳周朝的分封制，推行郡县制，在县以下建立乡亭等社会管理和控制系统。由此，郡县制成为维持大一统的基本制度安排，清朝“改土归流”的实践是这一制度的延伸。中国传统治理形成“双轨政治”架构，包含“自上而下的中央集权专制体制”和“自下而上的自治民主体制”，所谓“皇权不下县、县下兼自治”，县以下更多的是“无为政治”和“长老统治”。而连接县以上以皇权为中心的“官制”秩序与县以下以家族（宗族）为中心的“乡土秩序”的，是乡绅阶层。

民国时期，在政府治理方面，县以下开始设区管理，区以下设置保甲等组织，开始打破皇权不下县的传统；在社会自治方面，宗族与社团治理并存。

（二）改革开放前的计划管理体制

新中国成立至改革开放前，中国采取计划管理或政社合一的社会治理体制。面对旧中国留下的一盘散沙的社会局面及新中国成立后复杂的国内外形势，政府的当务之急是把国家组织起来，把国内外一切积极因素都调动起来，为社会主义事业服务。

在逐步建立社会主义计划经济体制的同时，中国建立了以严格计划管理为主要特色、政社合一的治理模式，该体制的核心构成包括人民公社、单位制、街居制和户籍管理。在农村，通过生产合作社农民得以逐步组织起来。毛泽东指出，还是办人民公社好，它的好处是可以把工、农、商、学、兵结合在一起，便于领导。在城市，通过单位制承担社会管理职能，从业人员得以逐步组织起来；在单位外，以“街居组织”为基础，社会闲散人员和救济、优抚对象得到管理。通过户籍制度，人口流动得到严格控制和组织引导。1951年版《城市户口管理暂行条例》开篇便提出要“维护社会治安”，1958年版《户口登记条例》明确“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”。

计划管理模式极大增强了国家对社会的组织、动员和控制能力，保持了高度统一的社会秩序，由于政府包办一切，该体制也使得社会缺乏必要的流动性、活力和自我调节机制。

同时期，毛泽东同志1957年关于正确处理人民内部矛盾的论述成为社会管理的基本方针。他指出，社会主义条件下有敌我和人民内部两类性质完全不同的矛盾，解决的方法也不同。前者是分清敌我的问题，采取专政的办法；后者是分清是非的问题，采取的是民主的办法。与此对应，对于人民内部矛盾，在政治思想领域实行“团结-批评-团结”的方针，在经济领域实行统筹兼顾、适当安排的方针，在科学文化领域实行“百花齐放、百家争鸣”的方针，在共产党和民主党派关系方面实行“长期共存、互相监督”的方针，在民族之间矛盾方面实行民族平等、团结互助的方针。他还强调解决基本民生的重要性，主张“把衣、食、住、用、行五个字安排好，这是六亿五千万人民安定不安定的问题。安排好了之后，就不会造反了”。

（三）党的十八大以前的社会管理体制

十一届三中全会以后，针对“文化大革命”对经济发展和社会秩序的严重破坏，党和政府十分重视社会稳定和民主法制建设。邓小平在1989年指出：“中国的问题，压倒一切的是稳定，没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”由此，为后来1997年党的十五大报告正式提出正确处理好改革、发展、稳定三者关系奠定了基础。他还说：“民主和法制，这两个方面都应该加强。过去我们都不足。要加强民主就要加强法制。没有广泛的民主是不行的，没有健全的法制也是不行的。”此外，为化解社会矛盾，邓小平还强调一手抓物质文明，一手抓精神文明。

随着农村家庭联产承包责任制的全面落实和城镇单位制的日渐瓦解，社会流动加速，适应经济社会发展需要，中国社会领域的治理逐步从计划管理调整为社会管理。2004年，党的十六届四中全会正式提出“社会建设”和“社会管理”。此后，党的十六届六中全会、十七大、十八大均延续了社会管理的表述。此阶段，中国建立了社会管理工作领导体系，构建了社会管理组织网络，制定了社会管理基本法律法规，初步形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。

（四）党的十八大以来的社会治理体制

从国际上看，“治理”概念源于20世纪70到80年代，西方国家由一系列经济社会问题引发了“市场失灵”与“政府失灵”等公共管理危机。在西方语境下，治理包含多中心、网络治理以及谈判、协商与合作等要素，在社会管理上体现为减少政府直接监管、多层级治理、由社会组织或私营企业承担公共服务、创建包含不同利益相关者的政策网络等特征。全球治理委员会提出，治理是各种公共或私人机构在管理共同事务时所采用的方式总和，是在调和各种社会冲突和利益矛盾时采取联合行动的持续性过程。

2012年，党的十八大提出了加快形成社会管理体制、基本公共服务体系、现代社会组织体制和社会管理机制的社会体制改革目标，将社会管理体制概括为沿用到当前社会治理体制的20字提法，即“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”。这表明中国社会管理体系进一步完善，从“社会管理”迈向“社会治理”已具有较好的基础。

2013年，党的十八届三中全会在全面深化改革的总目标中首次提到“推进国家治理体系和治理能力现代化”。在“五位一体”建设布局中，“社会管理”发展为“社会治理”。中国的社会治理概念实则来自十六届四中全会以来近十年的社会建设经验，即仅仅依靠政府管控无法解决无比复杂的社会问题，无法有效处理各种矛盾冲突，须尽可能动员多种力量，强调双向互动、多方参与、协商合作、社会自我调节、社会组织活力、民本位而非官本位的治理思路。

党的十八届三中全会将“创新社会治理体制”作为推进“国家治理体系和治理能力现代化”的重要组成，提出了改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系的重点改革任务。至此，社会治理逐渐从理论、体制走向丰富的创新实践。